正文
引言
2014年8月，中国证券监督管理委员会（以下简称“证监会”）发布了部门规章《私募投资基金监督管理暂行办法》（以下简称“暂行管理办法”），按照适度监管理念，统一私募证券投资基金、私募股权投资基金、创业投资基金的监管规则，明确了登记备案、合格投资者、资金募集、投资运作、监督管理等基本要求。
《暂行管理办法》发布施行以来，私募基金行业快速发展。截至2023年10月，已登记私募基金管理人2.2万家，管理基金数量超过15万只，管理资产规模约21万亿元。[1]
2023年7月，国务院发布了《私募投资基金监督管理条例》（以下简称“私募条例”），进一步明确了持续性要求、登记备案、非公开募集、投资运作、监督管理与法律责任等方面的制度安排，将私募基金业务活动纳入法治化、规范化轨道进行监管。为全面落实《私募条例》要求，证监会对《暂行管理办法》进行了修订，并于2023年12月8日发布了《私募投资基金监督管理办法（征求意见稿）》（以下简称“管理办法（征求意见稿）”）。[2]本文旨在对征求意见稿的修订进行重点分析解读，供相关从业主体参考。
正文
一、明确适用范围
1、《管理办法（征求意见稿）》对私募基金进行了更为精准的定义。
2、《管理办法（征求意见稿）》明确了私募基金组织形式，同时对于合伙企业形式设立的基金进行特殊约定：“以合伙企业形式设立的，资产由普通合伙人管理的私募基金，该普通合伙人适用本办法关于登记备案、资金募集、投资运作和信息披露等规定。”该表述与《私募条例》的表述一脉相承，即：合伙型基金中，如实际管理资产的GP为基金管理人，适用登记备案等规定。
3、《管理办法（征求意见稿）》对于名称和经营范围的规定则是为了与《私募条例》《私募投资基金登记备案办法》(以下简称“登记备案办法”)等保持一致。
4、《管理办法（征求意见稿）》第八十一条指出，证券公司、基金管理公司、期货公司及其子公司从事私募基金业务的适用第三条、第四条、第五条和第六条的规定，分别是私募基金业务活动的基本原则和各主体基本行为规范、基金财产的独立性、监管归属和模式，以及基金业协会自律管理。这一明确规定补充了办法征求意见稿的适用问题，也印证了对券商期货基金子私募基金业务和对经登记私募基金管理人的私募基金产品双线管理的监管现状。
二、强调差异化监管和分类监管
《管理办法（征求意见稿）》明确了差异化监管和分类监管的监管模式。根据主要投资方向和资产类别将私募基金明确划分为私募股权投资基金、私募证券投资基金、母基金以及中国证监会规定的其他基金类型。
其中，私募股权投资基金是指将主要基金财产投资于未上市公司股权、不动产项目公司股权、上市公司非公开发行或交易的股票、合伙企业份额、私募股权投资基金份额以及符合中国证监会规定的其他投资标的的私募基金，私募股权基金又可再细化分为创业投资基金及不动产私募基金等。
私募证券投资基金是指将主要基金财产投资于股票、存托凭证、债券、其他证券、期货和衍生品、证券投资基金份额以及符合中国证监会规定的其他投资标的的私募基金。
母基金是指将主要基金财产投资于私募股权投资基金份额、私募证券投资基金份额、金融机构发行的资产管理产品份额以及符合中国证监会规定的其他投资标的的私募基金，具体办法由中国证监会另行规定。
三、 细化规范性要求，完善全链条监管
（一）对私募基金管理人的名称、经营范围、股东、高级管理人员以及从业人员等提出持续性规范要求。
《管理办法（征求意见稿）》囊括了《登记备案办法》对于私募基金管理人的要求，同时新增如下规定：
1、明确了管理人实缴出资与管理资产规模相适应，初始实缴出资不低于1000万。即，对于管理资产规模大的私募基金管理人，实缴出资要求会进一步提高，但具体要求还有待进一步细化。同时规定特殊高管的合计持股比例不低于最低初始实缴货币出资的20%。
2、明确管理人要建立信息技术系统、安全防范设施；明确管理人设立利冲防范“问责机制”的要求；明确管理人的控股股东、普通合伙人、实际控制人应当书面承诺三年内不转让其持有的股权、财产份额或者实际控制权；明确设区的市级以上政府及其授权机构控制的私募基金管理人不适用高管持股要求，但对区级政府的私募基金管理人仍有高管持股要求。
（二）细化私募基金管理人法定职责，强调应当履行主动管理职责。进一步丰富私募基金管理人的股东、实际控制人和合伙人的禁止性行为要求。
《管理办法（征求意见稿）》囊括了《登记备案办法》《私募条例》对管理人股东、合伙人、实控人的禁止行为规定，并明确不得直接或者间接向投资者承诺保本保收益。
（三）明确私募基金管理人的经营业务范围，包括私募基金投资管理、为符合条件的投资者提供证券投资顾问服务以及符合规定的其他业务。
《管理办法（征求意见稿）》强调专业化经营，明确管理人业务范围。同时，第十五条还对提供证券投资顾问服务的私募基金管理人的相关职责进行了明确，进一步规范证券投资顾问服务行为。
（四）明确规模以上管理人、集团化私募基金管理人的监管原则，同时对私募基金管理人自有资金投资、分支机构设立等行为作出要求。
1、《管理办法（征求意见稿）》规定资产规模达到规定标准的将进行差异化管理，具体待进一步细化规定。
2、《管理办法（征求意见稿）》规定控股或者实际控制两家以上私募基金管理人属于集团化运作，应当具有充分的合理性与必要性，且需要建立集中统一的合规风控管理体系，防止利冲和利益输送。
3、《管理办法（征求意见稿）》规定对于管理人自有资金投资与其他投资者应同股同权；规定管理人拟用自有资金进行其他投资活动的，应当制定并执行自有资金运用管理制度，并按照规定报送信息；规定管理人的控股股东、普通合伙人、实际控制人、高级管理人员和投资管理人员使用自有资金投资，参考上述原则执行。
4、《管理办法（征求意见稿）》明确规定管理人不得出资设立分支机构。设立子公司的，应当将子公司纳入统一合规风控管理，并报送基金业协会、注册地和设立机构所在地证监局。
四、 明确私募基金托管人、私募基金服务机构监管要求
（一）规定强制托管情形，以及对未托管的私募基金加强信息公示的要求。
《管理办法（征求意见稿）》新增了强制进行基金托管的几种情形：契约型基金必须进行托管；嵌套投资必须进行托管；特殊投资领域和开展杠杆融资的必须托管。同时增加了对未托管基金进行特别公示的要求，以提醒投资者注意投资风险。此外，《管理办法（征求意见稿）》第二十四条在《私募条例》的基础上，细化了托管人职责。
（二）对中介机构职责提出原则性要求，并明确律师事务所、会计师事务所勤勉尽责等要求。
《管理办法（征求意见稿）》在《登记备案办法》明确律师事务所、会计师事务所勤勉尽责等要求的基础上，增加了从事私募基金销售、份额登记、估值核算、信息技术系统服务等私募基金服务业务活动的机构和人员的责任。
五、 丰富私募基金产品类型，细化分类监管
（一）根据私募基金主要投资标的划分产品类型，划定不同类型私募基金的投资范围，同时由证监会指导基金业协会做好私募基金投资负面清单管理。
《管理办法（征求意见稿）》明确：私募基金不得投向冲突业务资产/资产收益权，同时也不得投向从事冲突业务公司的股权；不得投向国家禁止、限制投资或者不符合国家产业、环境保护、土地管理等相关政策的项目，但证券市场投资除外；协会将制定投资范围负面清单。
（二）按照《私募条例》要求，对不同类型私募基金作了差异化的实缴规模安排，保障基金的投资能力和投资策略执行。
《管理办法（征求意见稿）》明确了投资人对私募基金的出资形式仅限货币出资。相较于此前“接受投资者资金”等表述，更为直接和明确。《管理办法（征求意见稿）》新增了不动产私募基金实缴不低于3000万元、母基金实缴规模不得低于5000万元的要求。《管理办法（征求意见稿）》新增了私募基金管理人不得通过投资者短期赎回私募基金份额等方式来规避最低实缴出资要求。协会将对基金规模等进行分类公示。
（三）对单一投资者私募基金、单一标的私募基金等特殊产品形态，明确了差异化的条件和监管要求。
1、《管理办法（征求意见稿）》认可单一LP的私募基金，但是对投资者进行特别约定，包括金融机构；社会保障基金、基本养老保险基金、年金基金等养老基金，慈善基金等社会公益基金；合格境外投资者；政府资金或者符合条件的政府资金参与设立的基金，且对实缴规模由1亿元的要求。
2、《管理办法（征求意见稿）》首次提出管理人将单只私募基金80%以上基金财产投向单一标的，为单一标的基金，且应符合以下条件：基金合同需明确约定；实缴规模不得低于2000万元，单个自然人投资者实缴规模不得低于1000万元；该标的和私募管理人无任何关联关系；管理人对全体投资者进行风险提示并有书面决策及风险提示书面留痕。
针对单一标的基金“该单一标的与私募基金管理人及其股东、实际控制人、合伙人、从业人员不存在关联关系，全体投资者一致同意的除外”的相关要求，需关注投向下层资产管理产品的，是否穿透后需符合本条要求，同时需关注实际中针对“单一标的及其关联方的非标准化资产”的认定标准。根据《备案指引2号》以及中基协的官网答复，对于“是否仅投资单一标的”，中基协的认定标注为：（1）基金拟直接投资单一底层标的企业或通过私募基金、资管计划、SPV等方式穿透后投向单一标的企业的，本字段应勾选“是”，且单一投资标的编码应填写单一底层标的企业的名称及统一社会信用代码；（2）若上层基金仅投资下层单一基金,但下层基金同时投资多个基金的情形需穿透至底层标的项目核查认定是否为单一标的。
3、《管理办法（征求意见稿）》对于单一标的基金的其他规定还包括：强制托管，扩募的投资者限制原投资者，单个投资者最低实缴规模限制（500万元）。
六、 完善合格投资者标准
（一）细化合格投资者标准，明确穿透核查的基本要求。
《管理办法（征求意见稿）》提高了合格投资者的标准：要求自然人投资者有两年以上投资经历，同时要求家庭金融资产不低于500万元，或者家庭金融净资产不低于300万元，或者近三年本人年均收入不低于40万元。
合格投资者的标准与资管新规保持了统一，增加了视为当然合格投资者的情形，比如金融机构、私募基金管理人、政府资金、政府出资引导基金等。
（二）设定差异化合格投资者门槛。
《管理办法（征求意见稿）》维持原《私募办法》对于单只私募证券投资基金实缴金额不低于100万元的要求，将单只私募股权、创投基金实缴金额从100万元提高到300万元，并对投向未托管、代销、投向不动产、单一标的等特殊情形的私募基金要求实缴金额不低于500万元，其中投向单一投资标的的自然人单笔实缴金额不低于1000万元。
《管理办法（征求意见稿）》针对“合格投资者”认定标准的趋势实际上与资管新规趋同，同时在资管新规的基础上针对投资单个产品的起投金额要求进行了提高，以出资实力筛选出匹配不同特点基金的、具有风险承担能力的投资者，以此加强对投资者的保护。
同时，较高的门槛设置不可避免的对小型私募基金和初创企业融资都将带来一定的影响。《管理办法（征求意见稿）》的上述调整也体现出监管部门对私募基金分类监管的目的，进一步提高私募基金管理人及私募基金产品的门槛，加速私募行业洗牌，推动行业长远发展。
七、 更新私募股权基金扩募规则
针对私募股权基金扩募，《管理办法（征求意见稿）》明确：
（1）增加了对“扩募对象”和“合法合规运营”的要求，扩募对象限于“视为合格投资者”，和单笔投资金额在1000万以上的其他合格投资者，对于面向一般自然人投资者和企业投资者的扩募受到限制。
（2）扩募时，管理人不应违反法律、行政法规、中国证监会和基金合同约定的要求，因此，未来合规存在瑕疵的管理人，将无法为其产品办理扩募。
（3）针对单一项目基金扩募而言，不得向原投资者之外的其他投资者进行扩募，据此，单一项目基金的扩募对象就仅剩下“视为合格投资者”和新增出资超过1000万以上的投资者，且必须为原投资者。此要求对于专项基金的持续运营而言提出了较高要求。
八、 强化募集环节监管，对投资者进行把关
（一）明确募集方式，私募基金管理人应当自行募集资金或者委托具有基金销售业务资格的机构募集资金。
《管理办法（征求意见稿）》对于募集行为首次进行了明确界定：为投资者开立私募基金交易账户、宣传推介私募基金、办理私募基金份额申购、赎回及提供私募基金交易账户信息查询等活动。
对于委托募集，相较于《登记备案办法》，本次《私募投资基金监督管理办法（征求意见稿）》中明确提出管理人应当与基金销售机构签署资金募集委托合同的要求。
《管理办法（征求意见稿）》提出“与管理人及其股东、合伙人、实际控制人、从业人员存在关联关系”的基金销售机构，不得受托从事募集资金活动。
（二）明确私募基金管理人、私募基金销售机构在募集资金过程中的要求，规定适当性义务、风险揭示等内容，落实客户尽调、资料保存等反洗钱要求。
1、《管理办法（征求意见稿）》要求管理人和销售机构建立合格投资者尽职调查的内控制度，并要求采取必要手段进行核查验证，尽到核查验证的义务。
2、《管理办法（征求意见稿）》对管理人提出更高的投资者适当性义务。除《登记备案办法》已经作出的要求外，针对无托管、投资单一标的、关联交易的情形进一步提出在“显著位置”做出特别提示的要求。且，私募基金销售机构同管理人履行同等的投资者适当性义务。
3、《管理办法（征求意见稿）》与《私募条例》一样，强调了管理人和销售机构要结合风险特征和程度对私募基金进行风险等级划分。并对于推介材料的内容做了更系统的规定，明确了招募说明书中应包含的内容，强调募资留痕制度。
4、《管理办法（征求意见稿）》明确要求对自然人募集资金，都需要进行全过程录音录像，通过非现场方式进行，要做好完善配套留痕安排。并明确要求安排回访机制。
（三）进一步细化《私募条例》关于私募基金管理人、私募基金销售机构及其从业人员在募集过程中的禁止性行为。
《管理办法（征求意见稿）》明确禁止使用私募基金财产支付资金募集过程中的费用。同时，募集禁止行为主体明确包括了管理人股东、合伙人、实际控制人和关联方。
九、 明确投资运作要求
（一）对投资运作环节提出底线要求，重点规范关联交易，切实防范利益冲突。
1、《管理办法（征求意见稿）》要求管理人“督促投资对象按照规定和投资协议约定运用资金，及时采取有效方式切实维护私募基金财产安全”，这一规定可能成为投后管理中是否尽到恪尽职守义务的判断标准之一。
2、《管理办法（征求意见稿）》明确了基金管理人应当建立健全“利益冲突识别、防范和处理制度，明确利益冲突的审查机制、处理原则和方法”。
3、《管理办法（征求意见稿）》对关联交易的规定与《私募条例》《登记备案办法》基本一致，强调了“投资前履行基金合同约定的决策程序，投资后应当及时向投资者和私募基金托管人完整、真实、准确提供相关信息，并按照规定报送”。
（二）明确私募基金投资层级、分级安排和私募股权基金封闭运作等基本要求，总体和其他资产管理业务保持监管标准一致，同时按照《私募条例》对母基金等不计入投资层级作出差异化安排。
《管理办法（征求意见稿）》对多层嵌套进行了明确，私募嵌套不得超过两层。在《私募条例》第二十八条规定基础上，明确了母基金不计入投资层级。但具体母基金的界定，是否和传统的私募证券FOF/私募股权FOF内涵外延一致，还有待进一步明确。
十、 明确私募基金退出和清算要求
1、《管理办法（征求意见稿）》明确了基金合同终止情形。
2、同时，《管理办法（征求意见稿）》还明确了私募基金常态化清算退出安排，对私募基金出现特殊情况下的退出安排作出规定，细化受托机构的范围和职责，为私募基金市场化退出提供依据。
十一、 落实创业投资基金差异化要求
《管理办法（征求意见稿）》按照《私募条例》要求，明确创业投资基金存续期限应当在5年以上。与《私募条例》《暂行办法》一脉相承，明确了对创业投资基金的差异化监管，并新增了对投资符合国家规定的创业投资基金“适用差异化解禁期、减持节奏、实物分配、份额转让等便利化退出方式”及制定“差异化信息披露、信息报送和现场检查安排”。这些差异化具体如何实施，还有待于监管细则的进一步明确。同时，明确基金业协会登记备案工作中为创业投资基金实施差异化管理的服务方式。
十二、 加强行政监管和自律管理，提高违法违规成本
《管理办法（征求意见稿）》法律责任部分结合了《私募条例》的规定，对于法律责任规定的更加全面。
十三、 过渡期安排
《管理办法（征求意见稿）》针对已登记私募基金管理人、已备案私募基金也给出了整改期要求按照新规进行整改，堪称最严格的过渡期要求。
（一）已登记私募基金管理人
除了名称和经营范围、实缴出资、高管持股要求[第七条第（一）（二）（四）项]外，管理人其他事项需在一年内整改完成。诸如：实际控制人/控股股东具有相关工作经验、具有符合专业任职条件的高级管理人员、建立符合要求的信息技术系统和安全防范设施等均需按照征求意见稿在一年内整改。由此，登记备案办法实施前已登记完成的管理人应当对照登记备案办法进行全面合规。
（二）已备案私募基金
对于多级嵌套[不符合第五十四条]的基金，需在两年内整改完成；对存量私募基金不符合其他规定的，完成整改前不允许新增募集规模或新增投资者、不得展期，到期予以清算。
由于《管理办法（征求意见稿）》中对于基金规模、合格投资者的门槛都有较大提高，基金的整改是否涉及规模和合格投资者要求等，还需要进一步明确。如果整改涉及全部方面，对于市场存量基金来说，将带来非常大的影响。
到期未完成整改的管理人和基金，协会将会进行特别提示并给予自律管理措施。
十四、 境外开展私募基金业务
在《私募条例》的基础上，《管理办法（征求意见稿）》要求私募基金管理人开展境外业务不仅应遵守当地规定，而且所在国家或者地区的证券监管机构已与中国证监会或其认可的机构签订证券监管合作谅解备忘录，并应当符合国家外汇管理、跨境投资等规定。
上述仅对其中重点的修订内容进行总结分析，具体条文修订对比可详见《基金专题 |《私募投资基金监督管理办法（征求意见稿）》条文修订对比分析》。
结语
《管理办法（征求意见稿）》对私募基金的众多问题进行了修改，体现了监管部门对于私募基金行业的监管动向。尤其针对单一投资标的私募基金和私募股权基金，自然人投资者门槛等方面提出了严格要求，加大对于行业风险的防范力度。对《私募条例》中关于私募基金管理人登记条件、私募基金管理人职责、私募基金管理人能否委托募集，创投基金的最低存续期限，私募股权投资基金托管人责任依据、私募基金投资对象、非正常运作基金应急措施等的规定进行了囊括，同时，在《私募条例》和现有自律规则的基础上，对管理人证券投资顾问业务要求、合格投资者要求、基金分类、扩募、强制托管情形、募集回访确认等规则进行了更新完善，还对单一投资者私募基金、单一标的私募基金、不同分类基金的最低实缴规模、基金募集费用承担、基金份额持有人决定事项等方面首次明确规则要求。
同时，对于私募基金基金退出以及私募基金常态化清算退出安排，加强行政监管和自律管理，提高违法违规成本等部分均做出了更为细化的安排，一定程度上体现了目前行业监管的导向，与近年来“进一步完善现代金融监管,压实各方责任”金融监管思路一脉相承。我们将在后续的办法落地与规则修订中进行持续关注。
文章作者：
吴宏浩律师简介
教育背景：中南大学法学院（本科）；清华大学五道口金融学院（硕士）；美国康奈尔大学管理学院（硕士）。
吴宏浩律师为北京市盈科律师事务所高级合伙人、合伙人管理委员会委员、风险控制委员会主任、资本市场与证券法律事务部副主任。吴宏浩律师连续8年获得“北京市盈科律师事务所优秀律师”、“盈科全国金融法律事务领域优秀律师”、“盈科全国资本市场法律事务领域优秀律师”等荣誉称号。
吴宏浩律师主要执业领域为金融证券领域非诉讼与诉讼业务，并尤其在私募基金、并购重组、证券发行与融资、金融证券争端解决等法律领域业绩斐然。
夏秋辰律师简介
北京市盈科律师事务所执业律师；本科毕业于华中科技大学，获法学学士学位；研究生毕业于澳大利亚墨尔本大学，获法学硕士学位。现为北京市盈科律师事务所执业律师，具备证券从业资格，主要执业领域为IPO、私募基金、投融资交易、并购重组、债券发行。
郑媛匀律师助理简介
